15.12.2022

Коррупция на разных этажах властных структур

  Еще одна важнейшая мишень кампании реформ - это разрушение коррупционных связей между высшими и низшими эшелонами. Здесь есть два варианта. В одном варианте - условно назовем его «снизу вверх» - нижестоящие чиновники собирают «дань» и делят ее между своими начальниками либо прямо, либо косвенно, в последнем случае попросту покупая свои должности. На первых порах взятка начальнику может служить платой за его молчание, но если мздоимство приобретает системный характер, взятка становится для своекорыстного начальника непременным предварительным условием назначения нового сотрудника на должность[54]. В ряде случаев имеет место пирамида: каждый чиновник на данном уровне покупает себе должность у чиновников, занимающих более высокую ступеньку в иерархии. Если при непосредственных контактах с клиентурой «рядовые бюрократы» могут действовать с максимальной степенью своеволия, схема «снизу-вверх» работает. Так, почвой для коррупции в полиции часто бывает та власть, которую имеют простые полицейские инспекторы над владельцами частных компаний, как легальных, так и нелегальных. Например, в Непале полицейские дорожно-постовой службы, вовлеченные в транспортировку гашиша, собирали дань с курьеров и делили ее со своим начальством (Alfiler, 1986:46). В налоговых и таможенных ведомствах чиновники, регулярно имеющие дело с налогоплательщиками, обязаны делиться со своим начальством. В Корее при расследовании одного дела о коррупции обвиняемые во взяточничестве госчиновники мотивировали свои непомерные аппетиты тем, что им приходилось делиться с директором, начальником отдела и начальником подразделения (там же: 41).
Второй вариант - условно назовем его «сверху вниз» - может работать тогда, когда коррумпированный руководитель покупает молчание своих подчиненных, устанавливая повышенные оклады и бонусы или раздавая им премиальные «в конвертах». В Корее, где высшие чиновники рассматривают своих подчиненных как «семью», считается приемлемым для глав правительственных ведомств собирать черные кассы, из которых они могут открыто раздавать подчиненным премии
Начальники могут также закрывать глаза на мелкие злоупотребления подчиненных, чтобы повязать их круговой порукой в коррупционной системе. Если же большинство важнейших решений принимаются «наверху», но нижестоящие чиновники вносят большой вклад в их реализацию, превалирует схема «снизу вверх». Например, распределение крупных контрактов входит в компетенцию высших начальников, но им требуется помощь в оценке предложений претендентов и контроле за реализацией проектов. Так, в Непале высокопоставленные чиновники вводят за государственные контракты «комиссионные», собираемые рядовыми «сборщиками взяток», которые изымают свою долю, а остаток передают наверх (Ostrom, 1996:212). Или же высокопоставленные чиновники могут получать львиную долю незаконных доходов, но при этом давать возможность нижестоящим чиновникам легально получать более высокие оклады как премию за их молчаливое соучастие. Так происходит в Габоне, где высшее политическое руководство страны имеет щедрые «откаты» от нефтедобывающих компаний, а госслужащие получают высокие легальные оклады (Rose-Ackerman, 1998).
В ряде недавних исследований была предпринята попытка проанализировать данный феномен. В одной модели коррупции «снизу вверх» высокопоставленные чиновники могут покрывать взяточничество подчиненных в обмен на свою долю в их теневых доходах (Cadot, 1987). Начальники не играют важной роли в создании коррупционной системы, а просто сидят и ждут, когда к ним поступят соответствующие сигналы снизу, а уж тогда решают, принимать или нет предлагаемую взятку. «Поскольку высокопоставленные чиновники покрывают коррупцию своих подчиненных в обмен на взятки, коррупционер в высших эшелонах власти питается за счет коррупции нижних эшелонов и одновременно покрывает ее, так что на всех этажах властной иерархии коррупционеры повязаны круговой порукой» (там же: 224). У данной модели есть две типичных формы проявления. В первом случае взяточничество ограничивается только самым нижним этажом бюрократической пирамиды.Подчиненные не желают платить начальству за то, чтобы просто избежать риска быть пойманными за руку и уволенными. Они рассматривают этот риск как одно из слагаемых издержек своего взяточничества. Во втором случае блага коррупции оказываются куда существеннее - и коррупция поражает насквозь всю иерархическую структуру власти. Взятки, получаемые нижестоящими чиновниками, достаточно велики, чтобы их можно было частично использовать в качестве отступного начальству, получающему сигналы о коррупции среди своих подчиненных.
В другой модели коррупции по типу «снизу вверх» низшие чиновники высчитывают вероятность того, что начальнику станет известно об их грязных делах и он потребуют своей доли (Basil, Bhattacharya and Mishra, 1992). Если они не желают покупать благосклонность начальника, им придется учитывать риск быть привлеченными к уголовной ответственности. Эту ситуацию можно смоделировать в виде бесконечной цепочки или иерархической пирамиды с честным начальником на самом верху. Модель структурирована таким образом, что чиновники всегда имеют возможность проворачивать свои гешефты. Но наказания при этом никто не несет. Тем не менее суровость возможного наказания повышает вероятность угрозы для вышестоящих начальников, тем самым снижая шансы нижестоящих чиновников и ограничивая взяточничество. Поскольку ожидающее взяточника возможное наказание не зависит от размера взятки, он будет заинтересован в нераспространении коррупции вширь и одновременно в увеличении «тарифов» на взятки, которые уже давно вошли в практику. Крупные, но редкие взятки являются признаком успеха, а не фиаско данной стратегии.

Если властная иерархия поражена коррупцией, то решения, которые в иных контекстах кажутся разумными, могут оказаться контрпродуктивными. Реформаторы нередко предлагали внедрить принцип ротации чиновников, чтобы те не успевали установить друг с другом тесные доверительные отношения, необходимые для снижения риска быть уличенными во взяточничестве. Но ротация рядовых чиновников может быть нежелательной, если при этом прочие виды стимулов оказываются неэффективными, а коррумпированные начальники получают слишком большую власть.Так, частая смена аудиторов индийской налоговой службы не позволяет установить обоснованность жалоб налогоплательщиков на те или иные решения налоговых чиновников. Кроме того, при этом невозможно и поощрять чиновников, успешно борющихся с уклонением от уплаты налогов (Das-Gupta and Mookherjee, 1998: 178). Если же коррупция поразила все ведомство снизу доверху, начальники могут использовать свою власть для увольнения чиновников в качестве наказания за их честность. Исследование коррупции в ирригационной отрасли в Индии выявило широкое распространение подобной практики (Wade, 1982,1984); аналогичные случаи имели место в коррумпированных управлениях полиции в Соединенных Штатах и в Таиланде (Pasuk and Sungsidth, 1994: 99-120; Sherman, 1974). Основная проблема упирается в то, что чиновники низших эшелонов находятся в полной зависимости от своих начальников и не имеют возможности оспорить перевод на другую работу в связи с их нежеланием включиться в систему коррупционных сделок.
В подобных случаях полумеры не спасают. Если реформаторы не имеют возможности начать с нуля, с командой новых чиновников и новой системой поощрений и наказаний, наилучшим решением на первых порах будут описанные в предыдущих главах подходы, призванные изменить самую природу государственной службы и уменьшить численность армии чиновников. Остающиеся при должностях должны иметь возможность подачи жалоб в вышестоящие инстанции и хотя бы какую-то уверенность в том, что государство примет меры по поводу этих жалоб. Если же коррупция поразила всю бюрократическую машину, то простое реформирование госслужбы вряд ли поможет. Тут скорее потребуется усиление подотчетности всех правительственных ведомств. Я обращусь к этим мерам чуть ниже, при обсуждении политических корней коррупции. Другое решение - передача ряда полномочий от государственных ведомств частным фирмам. Однако, как я утверждаю далее, и это вряд ли принесет ощутимые результаты без реформирования самих государственных ведомств.